从创新的视角以创新的思维推进组团式发展

发布时间 ¦ 2017-09-25 浏览次数 ¦

不久前,省委书记胡春华到中山市调研时强调,要加强自主创新、推动产业转型升级,做优组团式发展。为贯彻落实好胡春华书记的指示精神,进一步推进组团式发展,市委书记陈旭东也先后对中心组团和东部组团进行了调研。由于组团式发展是一个新鲜事物,没有太多的经验可供借鉴,需要我们根据中山市的实际情况,选择符合自己发展的组团模式。从这个意义上讲,组团式发展本身就是一种创新,甚至可以说是“自主创新”。这就需要我们从创新的视角,以创新的思维去推进组团式发展,正如胡春华书记所强调的那样,“把创新真正落实到发展之中”。

 

首先是观念的创新。组团式发展就是要打破传统以单个镇区为发展单位的行政区经济,将那些经济联系密切、发展环境相似的镇区集中起来,走集约化、规模化的经济区经济发展道路。观念是行动的先导,从依靠单一镇区发展向组团式发展,首先就需要解决认识的问题。只有解决了认识问题,才能正确认识当前推进组团式发展的必要性和紧迫性。中山市实施组团式发展是在综合考虑自身发展基础、现有政策环境和未来发展方向等多种因素情况下,做出的最优选择。通过组团式发展可以解决目前中山市镇区发展过程中的“脚大鞋小”“小马拉大车”和行政区划“刚性约束”等问题。实施组团式发展,以下两个方面的观念创新尤为重要:一是树立协同发展观念。在实施组团式发展之前,各个镇区都是单独发展主体,各种资源的获取、利用与配置都是局限在本镇区之内,各个镇区只需管好自己的“一亩三分地”即可,无需去考虑周边其他镇区的发展,有的时候甚至在各种资源的争取上,与周边镇区还存在竞争关系。而实施组团式发展之后,相邻的几个镇区组成一个发展组团,在组团内部不再是竞争关系,而是一种协同发展的关系,这就要求各项工作都从组团的角度去考虑,各种资源以有利于组团的发展去配置。二是重塑区域中心观念。通过实施组团式发展,改变了以前的中心边缘观念。对某个镇区来说,过去是边缘的地方,组团之后就变成了组团的中心位置;过去是“三不管”地带,现成变成了发展的核心地带。比如东莞市“一中心四组团”的重要发展载体松山湖开发区,就是由原来各个镇区的边缘地带组成的。

 

其次是组织的创新。虽然组团式发展在具体呈现形式上是几个邻近镇区的“抱团”发展,但是从政府创新上来看,其实际就是一种政府组织创新。目前,从实施组团式发展的几个城市来看,特别是东莞市和中山市,实施组团式发展一个重要意图就是通过组团式发展解决目前行政组织设计的“刚性约束”问题。众所周知,中山市是全国少数几个不设区县的地级市,俗称“直筒子市”。虽然这种行政组织设计在扁平化管理、调动镇区发展积极性等方面曾经取得了较好的效果,但是由于全国绝大多数地市实施的都是中央、省、市、县、乡五级行政组织设置,大多数改革都以这种行政组织设置为基础,比如很多事权下放都明确要求到区县级政府,像中山市这样不设区县的地级市,属于“小众”,由于镇区行政层级过低,无法承接更多的管理职能。在新的形势下,可以说,来自我们自身行政组织设置的困难和压力越来越大。同时,由于全市直接划分为25个镇区,导致每个镇区的发展空间非常有限。实施组团式发展首先就需要解决这一问题,如果不能从行政组织上进行创新,组团式发展就没有联系的纽带,就不能从实质上推进组团式发展。从实施组团式发展的城市群和城市内部来看,建立了组织机构的组团,比那些没有建立组织机构的组团要取得更具实质性的进展。目前组团式发展基本采用两种组织方式:一是联席会议的形式,这种组织形式比较灵活、松散。比如旧金山湾区地方政府协会,该协会成立于1961年,在其发展的全盛时期,有8个县、82个城市作为资格成员,旨在向区内地方政府和州政府提出解决各类区域性问题的方案,影响力非常大。二是管委会形式,这种组织形式相对正式、紧密。比如杭州市余杭区的组团式发展就采用了管委会的组织形式,成立了余杭组团和良渚组团两个管委会;东莞市的中心组团和西北组团也分别设置了水乡特色发展经济区管委会和松山湖管委会。

 

最后是管理的创新。组团式发展无论是观念创新还是组织创新,最终都要体现在政府管理创新上。不能实现政府管理上的创新,就不能打破传统依靠镇区单独发展的“路径依赖”,就会陷入“穿新鞋走老路”的困境之中。实施组团式发展,亟需在以下两个方面进行政府管理创新。一是组团与市、镇区之间的管理创新。长期以来,中山市一直采用市镇(区)两级行政管理体制,中间没有县区级政府机构,现在为了推进组团式发展,在市镇(区)两级之间增设一个组团领导机构。而有了机构,就必须有相应的职能,这就涉及到对既有的市、镇区两级政府管理职能的重新划分问题。要从过去的市镇(区)两级职能划分,转变成市、组团、镇区三级职能划分。政府职能的重新划分和界定,本身就是政府管理创新的一大难题,也是多年来历次行政管理改革力求突破的问题。实施组团式发展要解决这一问题,就必须通过政府管理创新来实现。而不同的组团形式,其在政府职能的划分上又有所不同。采用联席会议的组织形式,由于更多的只是一种议事协调机构,不涉及政府职能的上收与下放,其对既有政府职能划分影响不大。而采用管委会的组织形式,就会涉及到市、镇区两级政府职能的重新划分问题,有可能经济管理职能逐步集中到组团层级,而镇区回归到其社会管理职能的本位之中。二是组团内部的管理创新。由于实施了组团式发展,原来各自独立的镇区变成了一个协同发展的整体,怎么处理这些镇区之间的关系也是一项政府管理创新。这就涉及组团的资源配置、利益分担、责任划分等方面的问题,不通过政府管理创新,就不可能解决这些问题。作者段龙飞系行政学博士,市委党校副校长

(来源:中山日报 2017年911日A5版,字数:2310

转发 ¦ 钟小霞 审核 ¦梁艳霞 来源 ¦ 中山日报 2017年9月11日A5版