《中山市城市建设档案管理办法》实施情况、存在问题与对策建议

发布时间 ¦ 2017-10-12 浏览次数 ¦

一、《中山市城市建设档案管理办法》贯彻执行现状

《中山市城市建设档案管理办法》的实施,为我市城建档案的收集、保管和利用等方面提供了规范性依据。本世纪以来,随着我市城市建设的快速发展,城建档案每年以3万多卷的速度在增长。目前,我市城建档案馆馆藏档案已达47万余卷。

(一)《办法》有效规范了城建档案管理工作

《办法》的实施,有效改变了过去城建档案管理工作相对无序和比较混乱的状况,使城建档案管理工作变得有法可依、有章可循。在具体实施过程中,市城建档案馆根据《办法》的有关规定,结合我市城市建设的实际,制定了城建档案编制、报送的操作流程,方便建设、施工单位编制、报送城建档案。特别针对全市的重点项目工程,派出档案管理专业人员及时与建设施工单位建立联系,在施工中、交工验收前做好各重要节点的跟踪指导,以确保工程档案的完整、准确和及时归档。同时,加大力度做好档案的保管工作。随着我市城市建设的发展和城建档案的增多,市城建档案馆高标准对新增的3600平方米库房进行装修和安装设备,为档案提供安全适宜的保管环境。

(二)《办法》提高了社会公众的档案意识

     市城建档案馆通过在规划、建设等部门的业务窗口免费派发有关档案管理的宣传资料;定期组织建设施工单位的档案员进行业务培训;派出档案管理专业人员深入施工现场检查指导工作等一系列举措,不仅有效提高了城建档案收集的数量和质量,同时也大大提升了社会公众特别是建设施工单位的档案意识。调查结果显示,超过94.81%的受访者对城建档案管理工作持肯定的正面态度(见表1)。

         表1  受访者对我市城建档案管理工作重要性的认识

意义很大,事关城市建设的未来

应该有意义,但目前不明显

不了解

               65.92 %

         28.88  %

      5.20%

 

(三)《办法》实施后取得了一定社会效益和经济效益

     2015年,市城建档案馆为企事业单位和个人提供了2714人次、7318卷的档案查阅利用服务,2016年的数据为3709人次、7486卷。2014年10月市城建档案馆正式开通网站,一直运行良好,提供的一些业务文件下载、办事指南等功能方便了群众,截止目前访问量已达  57万多人次。2016年市城建档案馆编辑出版的《城长----图说中山城区变迁》、精心制作的8分多钟航拍片《伟人故里----中山》得到了广大市民的普遍好评。《办法》实施以来,我市城建档案管理工作取得了良好社会效益。

    城建档案管理工作虽不会直接产生经济效益,但与经济活动息息相关。如通过对全市地下管线的普查和补测补绘,初步实现了对全市地下管线的动态管理,有效防止了施工过程中破坏地下管线事故的发生,从而避免大的经济损失和严重社会影响。总之,《办法》实施以来,我市收集的大量城建档案资料为城市各项工程的测绘、建设、维护保养和质量事故认定等方面提供了便利,节约了难以估量的经济成本。

二、《中山市城市建设档案管理办法》贯彻执行中遇到的问题

(一)合法性问题

按照《中山市城市建设档案管理办法》第一条规定,当时制定《中山市城市建设档案管理办法》的上位法依据仅仅是《中华人民共和国档案法》、《城市建设档案管理规定》、《科学技术档案工作条例》三个依据。但在《中山市城市建设档案管理办法》实施后,国家、省陆续出台了一些相关的法律、法规、规章等,如《城乡规划法》、《保守国家秘密法》、《建设工程质量管理条例》、《广东省档案条例》、《城市地下管线工程档案管理办法》等,这些相关法律、法规、规章对城市建设档案管理的规定有些已经进行了较大的变动,这样就造成了《中山市城市建设档案管理办法》在合法性问题上存在了一定的问题,具体而言:

1.《办法》与《城乡规划法》存在一定的冲突。按照《城乡规划法》第二条的规定:“制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法”,第四条规定:“ 制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则”。《城乡规划法》第四十五条:“建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。” 《广东省城乡规划条例》第46条:“建设单位或者个人应当在竣工验收后六个月内向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府报送有关竣工验收资料。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当将竣工验收资料交由城乡规划建设档案馆归档。”第五十三条:“在村庄规划确定的建设用地范围内使用国有土地进行工程建设,或者在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内利用农村集体所有土地进行农村村民住宅建设的,按照本章第四节建设工程规划管理的有关规定执行。”由此可见,无论是《城乡规划法》还是《广东省城乡规划条例》都将城市建设和农村建设统筹一体化,且都要求将城乡建设竣工档案资料收集到城乡规划主管部门或者镇区指定的部门。因此,本《办法》只规定了城市建设档案的管理,没有涉及乡村建设档案的管理,明显与上位法不相一致,具有重大的缺陷。

2.《办法》与《城市地下管线工程档案管理办法》存在一定的冲突。《办法》第二十一条规定:“ 城市管线工程建设单位应当按照管线工程档案的归档要求在工程竣工验收后3个月内向城建档案馆(室)报送建设工程档案。”而《城市地下管线工程档案管理办法》第九条规定:“地下管线工程竣工验收前,建设单位应当提请城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收。”第十条规定:“建设单位在地下管线工程竣工验收备案前,应当向城建档案管理机构移交下列档案资料:(一)地下管线工程项目准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工验收文件和竣工图;(二)地下管线竣工测量成果;(三)其他应当归档的文件资料(电子文件、工程照片、录像等)。城市供水、排水、燃气、热力、电力、电讯等地下管线专业管理单位(以下简称地下管线专业管理单位)应当及时向城建档案管理机构移交地下专业管线图。”由此可见,《办法》规定城市地下管线工程项目的档案移交时间是竣工后3个月,而《城市地下管线工程档案管理办法》规定的移交时间是在办理竣工验收前。也就是说,《办法》与《城市地下管线工程档案管理办法》规定的城市地下管线建设档案移交给城建档案管理部门的时间不一样,存在一定的冲突。

3.《办法》中一些具体制度找不到上位法依据。第十三条规定:“ 属于市城建档案馆档案接收范围内的建设工程, 建设单位在办理规划报建手续时应与市城建档案馆签订《中山市建设工程档案报送合同书》,明确建设单位与市城建档案馆的权利义务,并按合同约定按时报送和接收建设工程档案。”,评估方认为签订《报送合同》相当于是给行政相对人设定了一定的义务,而这种义务的设定目前找不到上位法依据。第三十二条关于档案收费制度,目前也找不到上位法的依据。

此外,本《办法》第六章专设一章法律责任,超越了政府规范性文件的权限。虽然本章中大多法律责任是沿用了上位法中的法律责任规定,但评估方认为作为一个规范性文件,不宜直接规定法律责任这个章节。

(二)科学性、合理性问题

《中山市城市建设档案管理办法》对于中山市城市建设档案的收集、保管、利用等环节进行了详细规定,大部分措施都确有必要且合理。问卷调查显示,只有6.1%的受访者认为《办法》给他们的工作增加了负担,93.9%的受访者都认为没有什么负担,或者即使有负担也可以接受。因此,《办法》都采用了对行政相对人权益损害最小的方式实现了规范性文件制定的目的,体现了公平、公开和以人为本的原则,符合法治基本原则和基本精神。但评估方认为《中山市城市建设档案管理办法》在科学性和合理性方面也还存在一定的不足:

1.《办法》关于行政权力与责任的关系存在不匹配问题。《办法》第四条明确规定规划局是城建档案的主管单位,负责城市建设档案的管理工作;第五条规定中山市城建档案馆接受中山市规划局的委托,负责城建档案的日常管理工作,业务上接受市档案局的监督和指导。由此可见,在城建档案的管理方面,行政权力集中在规划局,但是具体事务则由市城建档案馆来承担。在实践中由于没有法律、法规、规章规定市规划局可以将其所享有的行政权力(包括行政处罚权)委托给市城建档案馆来行使,这样就导致城建档案馆尽管承接了市规划局管理城建档案的日常工作,却没有获得相应的行政权力。市城建档案馆在负责城建档案的日常管理工作中由于不能采取行政措施,最终都被动地成为了服务主体,只能靠主观能动性去开展工作。在调研中,评估方了解到,中山市城建档案馆从来都没有行使过行政权力。这种行政权力和行政责任不相匹配的制度设计制约了城建档案管理工作的开展。

2.《办法》前瞻性不足。一是并未强制要求镇区设置专业的城建档案管理机构。《办法》第九条规定:“各镇区建设管理部门负责本镇区的城建档案管理工作, 根据本镇区的需要设置城建档案室,配备专(兼)职城建档案管理人员,建立健全城建档案管理制度,并接受市档案局和市城建档案馆的业务监督和指导。”由此可见,《办法》将是否设置专业城建档案馆的决定权赋予了各镇区,并未做出强制性规定。调研中,评估方了解到,镇区型城镇化建设发展迅速,但几乎没有镇区设置专业的城建档案馆管理机构,对于镇区城建档案管理力度不够。二是信息化手段有待加强。尽管《办法》第七条规定:“市城建档案馆的馆库建设应当符合档案馆建筑设计规范要求, 达到库容充足,功能齐全;城建档案的管理应当逐步采用新技术、新设备,实现档案管理现代化。”但在实践中,城建档案电子信息化的进程偏慢,目前城建档案的查询、利用尚未实现电子化,还在沿用传统方式复印城建档案的做法。这不仅不利于原始档案的储存保管,而且还会造成大量的浪费。三是城建档案管理范围偏窄。《办法》只侧重城市建设档案,并未涉及到农村建设档案的收集、保管和利用。中山市城镇化建设发展较为迅速,城乡一体化已成趋势,而且按照《城乡规划法》要求,城乡建设应当统筹兼顾,建设档案应当全部收集保管。因此,《办法》只针对城市建设档案进行管理,范围明显偏窄。

(三)协调性问题

目前中山市关于城建档案管理的依据只有本《办法》一个文件,就中山市而言不会涉及到各部门文件之间的协调与冲突。但在国家层面,关于城建档案的管理标准,《国家发改委重大项目档案管理指南》、《重大项目档案验收办法》和《城市地下管线工程档案管理办法》中规定的标准并不一致。《国家发改委重大项目档案管理指南》、《重大项目档案验收办法》规定的是行业标准,而《城市地下管线工程档案管理办法》中规定的是国家标准,这两种标准的不统一,在实践中会产生一定的冲突。例如:关于档案立卷标准(排列、整理)两种标准都不一致,会在一定程度上对城市建设档案管理工作带来一定的困难。

(四)操作性问题

《中山市城市建设档案管理办法》中各项主要制度具体可行,基本能解决我市有关行政管理中的具体问题,但一些制度设计仍有不足。比如《办法》第九条“各镇区建设管理部门负责本镇区的城建档案管理工作,根据本镇区的需要设置城建档案室,配备专(兼)职城建档案管理人员,建立健全城建档案管理制度,并接受市档案局和市城建档案馆的业务监督和指导。”第十二条“列入城建档案接收范围的中心城区建设工程、各镇区重点工程项目以及市城建档案馆指定接收的其他建设项目,建设单位必须向市城建档案馆报送建设工程档案;各镇区非重点工程项目,建设单位向所在地镇区城建档案室报送建设工程档案。”这样的规定看似科学,但是实际操作中容易导致镇区非重点工程项目的建设档案疏于管理的局面。因为镇区非重点项目的建设档案不归市城建档案馆来管,镇区又大多没有设立专业的城建档案管理机构。因此,这样的规定在操作性上存在一定的问题。

《办法》第二十一条规定“城市管线工程建设单位应当按照管线工程档案的归档要求在工程竣工验收后3个月内向城建档案馆(室)报送建设工程档案。城市地下管线普查和补测补绘形成的地下管线档案应当在普查、测绘结束后3个月内向城建档案馆(室)报送。地下管线专业管理单位应当每年向城建档案馆(室)报送更改、报废、漏测部分的管线现状图和资料。”这种规定在实践中遇到了力度不够的问题。因为与不移交城建档案的法律责任相比较,有些单位制作城建档案的成本远大于法律责任规定的处罚。因此,有些单位宁愿选择被处罚也不制作移交城建档案。况且是在竣工验收完毕后才移交城建档案,工程已经竣工,移交城建档案的诉求和冲动都不够。

(五)规范性问题

《办法》的语言表述不够精炼,例如第十一条关于城建档案接收范围的表述,显得太长,没有突出重点,而且没有将问题说清楚,不利于有效实施。建议采用概括加列举的方式来重新定义。第二十一条中的“城市建设系统各专业管理部门”用语过于笼统,没有列举出全部或重要的部门,不利于对这些部门的城建档案工作进行监管。第六章“法律责任”的条文表述过于简略,存在责任主体不明、处罚依据过时(比如《广东省档案管理规定》)、处罚内容不详等问题

(六)完善性问题

中山市目前规范城市建设档案管理的文件就《办法》一个,而且从2002年制定以来,再没有出过其他相应的文件。因此目前尚没有其他文件对《办法》进行补充完善。但评估方认为,中山市城市建设档案馆自己内部制定了一系列的规章制度对于城建档案管理、地下管线档案报送、城市建设系统各专业管理部门档案移交等方面有着一定的完善。特别是城建档案馆在档案保管、查询、利用等方面做出的一些创新对于本《办法》的完善具有重要意义。

相关建议

(一)提升城建档案管理依据的效力位阶

《办法》作为一个政府规范性文件效力位阶不够,且制定已经经过15年,这两方面的原因都造成了《办法》面临合法性的问题。虽然问卷显示,很多人不关心《办法》是否与上位法相抵触,例如63%的受访者在被问到《办法》是否与上位法相抵触时选择了“不知道,不关心”。但合法性是城乡建设档案管理依据的前提,也是最重要的问题。因此,在当下,中山市修订《办法》的工作势在必行。评估方认为应当利用修订《办法》的契机,合理利用中山市地方立法权,将《办法》修订为《中山市城乡建设档案管理办法》。一方面,清理与上位法相冲突的条款,如删除《办法》第十三条关于签订《报送合同》的规定、修改第二十一条关于地下管线工程档案报送的规定、修改第三十二条关于城建档案有偿使用的规定等;另一方面统筹城乡建设档案管理,将《办法》上升成为政府规章,提升城乡管理建设档案管理依据的效力位阶。这样不仅解决了规定内容陈旧过时的问题,实现了城市乡村建设档案管理工作全覆盖,同时还扩大了城乡建设档案管理的权限。中山市政府可以根据中山市的市情在不与上位法冲突的前提下,重新设定各项制度安排,有利于城乡建设档案的全面收集、保管和利用。

(二)加强城建档案管理主体建设

为确保城建档案的完整、准确、安全和有效利用,应加强城建档案管理主体建设,主要包括两方面:

一是完善市城建档案馆的人员配置。市城建档案馆应配备足够数量、胜任工作的管理人员。调研了解到,市城建档案馆需要派专人下到各镇区去指导城建档案的编制,且城建档案管理工作具有较强的专业性,需要具备专业知识的专门人员才可以胜任。目前市城建档案馆人员编制吃紧,人手明显不够。因此,为了适应社会经济发展,应当在最大限度利用政府购买服务的前提下,扩充市城建档案馆的人员编制。二是探索镇区建立专业城建档案馆。由于中山市不设区县,市直管镇区,导致镇区城建档案管理较为薄弱。按照上位法规定,城建档案馆的设置只设置在县一级,镇区没有城建档案的专门管理机构。尽管《办法》第九条规定:各镇区建设管理部门负责本镇区的城建档案管理工作,根据本镇区的需要设置城建档案室,配备专(兼)职城建档案管理人员,建立健全城建档案管理制度,并接受市档案局和市城建档案馆的业务监督和指导。但调研结果显示,中山市各镇区都未建立专门的城建档案馆,城建档案主要由住建部门档案室或者党政办档案室代管。问卷统计结果显示,69.6%的受访者都认为镇区很有必要设立专门的城建档案管理机构。而且随着中山各镇区的发展,着眼于未来档案服务于经济社会发展的需要,探索在镇区建立专业城建档案馆,赋予镇区专业城建档案馆相应的职责和权限就显得尤为迫切。

(三)健全地下管线城建档案的收集制度

地下管线工程档案对于城乡建设具有重大意义。在问卷调查中79.5%的受访者都认为地下管线工程档案都应当强制全部收集。但实践中由于地下管线工程涉及规划、建设、管理诸多部门,受投资体制、管理机制的制约和城建档案管理机构作为事业单位在行政权威上的局限,地下管线工程档案资料的收集相对是一个薄弱环节。将地下管线工程档案的移交工作,纳入城市管线工程规划许可、施工许可和竣工验收备案等工程建设管理程序,是城建档案管理部门收集管线工程档案的重要保证。建议严格按照建设管理程序,理顺地下管线工程档案接收渠道。要按照《城市管线工程档案管理办法》的有关规定,严格执行城市管线工程规划“一书两证”(项目选址意见书、用地规划许可证、工程规划许可证)、施工许可、竣工验收备案管理等建设管理程序。对不按要求整理移交地下管线工程档案的管线工程,不得进行工程验收与备案。对因未移交地下管线工程档案,而造成施工单位在施工中损坏地下管线的,视情节追究责任人员行政责任和法律责任。

(四)强化城建档案的管理的法律责任

评估方认为,法律责任设定的目的不在于处罚行政相对人,而是要为实现立法目的服务。城建档案管理立法的立法目的就是要使得城建档案能够及时、全面、准确地收集到城建档案的各项资料,完整保存进而可供以后城市建设提供档案材料,方便今后城市建设的各项工作。而在收集、保管、利用的环节中,收集工作是基础,也是最困难的一个环节。因此法律责任的设定应当重点规制这个环节,确保城建档案能够及时、准确、全面的收集。评估方建议,在设定法律责任时,应当充分利用地方立法权的权限,将《办法》上升为政府规章,在沿用上位法法律责任的前提下,还应当结合中山市的市情对行政相对人的主体资格进行一定的限制。重点可以考虑将城建档案是否及时、准确、全面收集纳入其施工单位征信记录,在今后的投标竞标,以及政府购买服务方面作为重要的参考依据。调研中,在被问到如果建设单位不按照《办法》的要求及时报送城建当应当如何处理时,有55.3%的受访者都选择了应当将其行为纳入征信记录,限制其开展业务的资格。

(五)突出城建档案管理的前瞻性

由于城建档案是在过去和现在形成的,对未来城市规划和城市建设将发挥重要作用,因而,突出城建档案管理的前瞻性就尤为必要。评估方认为应当从以下几方面突出城建档案管理的前瞻性:一是要加强镇区城建档案管理力度,赋予市镇两级城建档案管理部门与其责任相应的管理权限,确保城建档案的完整、准确、安全和有效利用。二是提高城建档案管理信息化水平。推进城建档案信息化管理,是适应城市快速发展和当今信息化时代、实现由传统手工管理方式向现代信息化管理方式转型的客观需要。要以城建档案存储数字化、检索自动化、利用网络化、备份异地化为导向,以信息网络为基础,以数据库建设为重点,以信息化人才队伍建设为保障,以城建档案信息资源利用为目的,突出抓好应用软件开发和信息技术应用,为城建事业和人民群众提供有效信息服务,推动城建档案管理工作迈上新台阶。要对城建档案资料收集、整理、保存的各个环节加以信息化处理,在城建档案资料利用上,要做到原始档案不出库,通过电子复印签章的形式提供给查询利用者三是加强对城乡档案一体化管理。要将城乡建设统筹,将农村建设档案也纳入档案收集、保管、利用的范畴,做到所有建设档案全收集。

撰稿 ¦ 王灿斌 审核 ¦赖光耀 来源 ¦ 本站原创